Ana Luísa Guimarães (Água): Agregações nas baixas, o PO SEUR e o drama das expectativas

09.11.2017

O debate de terça-feira na 12.ª Expoconferência da água abordou, como não poderia deixar de ser, o tema das agregações nas baixas. Muito se disse ao longo do dia sobre o tema, avançando-se com explicações diversas sobre a razão pela qual um problema desde há muito diagnosticado (a insustentabilidade de grande parte dos sistemas municipais) não tem conseguido ser debelado com a solução que também desde cedo foi definida como a adequada (a agregação de vários sistemas para ganhar dimensão e obter consequentemente ganhos de escala).

 

Sabe-se que o atual governo elegeu essa agregação e a reforma das baixas como uma forte prioridade para o setor, com os incentivos conhecidos, entre os quais o aviso do PO SEUR aberto em março e em vigor até 28 de dezembro para os investimentos a realizar pelas entidades agregadas e a criação de uma unidade técnica de apoio na ERSAR para os municípios interessados. Sabe-se que, fruto dessa estratégia, algumas estão a avançar, mas, ao que parece, não serão tantas quanto as inicialmente previstas e, pelo que se ouviu, não é previsível que o montante de 75 milhões disponibilizado no Aviso em vigor vá esgotar-se. O timing das eleições autárquicas não terá favorecido essa desejada dinâmica de constituição de sistemas intermunicipais, mas o certo é que, mais mês menos mês, as expectativas depositadas numa onda de agregações excederam o grau de consenso que foi entretanto realmente gerado nas regiões em causa. As razões serão indiscutivelmente diversas, mas há um dado inegável: este é um domínio em que sucessivamente o problema se tem mantido por resolver e em que há inequívocos bloqueios à sua resolução.

 

Em face desta realidade, pode legitimamente questionar-se o verdadeiro realismo de expectativas de resolução em modo «one shot»: é que a nossa história recente de agregações municipais o que mostra, como ontem foi recuperado na Expo água, é que estas se foram fazendo, pontuando o mapa do País ao longo do tempo, em função do circunstancialismo específico que as envolveu. Algumas, como foi dito, foram partos dolorosos, tiveram os seus volte-face, mas lá encarreiram e são hoje exemplos de sucesso e modelos inspiradores para outros. Não se discutindo a bondade dos seus efeitos para o setor e para a população servida, acreditar numa onda generalizada de agregações é talvez pedir demais, mesmo com o contexto facilitador atualmente existente.

 

Em primeiro lugar, os municípios são donos e senhores do seu destino e têm, nesta matéria, a última palavra; são matérias inscritas na esfera municipal; os timings são, portanto, os seus e não os de outros e os seus processos de formação de decisão têm de ser respeitados e compreendidos.

 

Em segundo lugar, tem de reconhecer-se que nessa dinâmica decisória se jogam muitos fatores que não obedecem a uma lógica de estrita racionalidade técnica e económica. Os planos político-partidário e da gestão de relações pessoais e de vizinhança projetam muitas vezes - e muito ao nível local, como sabemos – os processos decisórios e negociais para patamares impenetráveis por qualquer leitura à luz da teoria dos jogos (de que também se falou e que supõe, como se sabe, que os jogadores tomam decisões estritamente racionais).

 

Em terceiro lugar, estou convencida de que as agregações não são um valor em si mesmo, não havendo garantias de partida de que teremos um fatal blockbuster. As agregações são um meio para aportar eficiência e desempenho aos sistemas e ao serviço prestado e, por isso, uma agregação que não tenha capacidade e condições para gerar esse efeito é uma agregação falhada. Passos mal ponderados nada acrescentarão ao setor; pelo contrário, consomem e desperdiçam tempo, recursos e oportunidades e geram instabilidade. Uma decisão bem tomada exige muito trabalho de preparação e exige recursos capazes e só deve avançar se tiver um seguro de vida. E esse seguro de vida mais não é do que (i) os estudos necessários para se antever, com realismo, se a agregação – aquela agregação com aquela geometria e com base em determinado modelo de gestão - vai efetivamente oferecer aos utilizadores desse novo sistema intermunicipal aquilo que prometeu e (ii) os instrumentos de governance bem sedimentados entre todos os envolvidos, capazes de oferecer à agregação a resistência necessária aos previsíveis dissensos que se vão gerar ao longo da sua existência.

 

A prudência recomenda que se prefiram agregações robustas e faseadas no tempo a agregações rápidas mas frágeis. As agregações que forem bem concretizadas nesta fase – e algumas sê-lo-ão terão previsivelmente um efeito mobilizador e de contágio junto de outros municípios adjacentes e também de outras regiões em que o processo esteja menos avançado. Há, por isso, que ajustar as expectativas e, logo, os incentivos existentes para dar aos municípios o tempo de que eles precisam. Prorrogar o prazo do aviso em curso é uma hipótese adequada, ajustar os seguintes em função da adesão ao primeiro e da auscultação que se faça no terreno também o é. O cenário de adiar excessivamente e perder a disponibilidade de fundos europeus para o setor é um cenário trágico para o País, pelo que é importante um plano B, para reprogramar antecipadamente e redirecionar os montantes que sejam libertados das agregações.

 

Ana Luísa Guimarães é advogada na Sérvulo desde 2008, na área de Público, exercendo a sua atividade com especial incidência em matéria de contratação pública e no domínio da regulação das utilities, como águas e resíduos. É Mestre em Direito Público, pela Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa. Leciona frequentemente, desde 2012, em cursos de pós-graduação realizados na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, no âmbito de diversos temas na área de contratação pública e do direito da água e dos resíduos e é cocoordenadora científica dos cursos de pós-graduação em Direito da Água e em Direito dos Resíduos, organizados pelo Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

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