Álvaro Menezes: Outorgas pelo desenvolvimento do saneamento?

10.11.2020

Com ao advento da lei nº 14.026, conhecida como novo marco legal do saneamento, o ano de 2021 indica uma previsão de eventos cujo volume estimado de CAPEX supera os 50 bilhões de reais, no mínimo.

 

Apenas a licitação da CEDAE – Companhia de Estadual de Águas e Esgoto do Rio de Janeiro, tem CAPEX estimado em 32 bilhões de reais, surgindo como a grande atração dos estudos realizados pelo BNDES.

 

Além do que já circula no mercado, a lei está provocando um choque de realidade e revisão de modelos de gestão nas Companhias Estaduais de Saneamento, as quais buscam alternativas para se adequar ao novo ambiente, com a manutenção dos vetos ou não.

 

Sem dúvidas e salvo engano, os efeitos da lei podem ser muito mais benéficos que prejudiciais, se houver entendimento claro das responsabilidades que o Governo Federal trouxe para si, com o incentivo a participação do setor privado para gerenciar serviços públicos de saneamento básico.

 

Infelizmente ainda, e como sempre, o sucesso esperado está sendo medido pelas outorgas bilionárias e descontos de tarifas, enquanto se deixa para depois a efetiva análise dos impactos deste modelo financeiro nas tarifas futuras e na prestação dos serviços.

 

Como dito outras vezes, o Brasil possui muitos exemplos que podem ser utilizados como referência para definição da modelagem das licitações para concessões e PPPs. Entre elas, é claro, a bonificação paga a título de outorga pela licitante vencedor do certame.

 

O ambiente de otimismo – que deveria ser de realismo esperançoso como diria Ariano Suassuna – parece ocultar alguns pontos que merecem solução cedo. A outorga é um dos pontos chaves nos processos de concessão e PPPs futuros, por ser atrativo aos contratantes, porém de efeitos ainda imprevisíveis no desenvolvimento dos contratos.

 

Mesmo que seja justo para a sociedade acelerar a implantação de modelos que possam corrigir falhas atuais e levar a universalização, talvez fosse de bom alvitre olhar o que aconteceu nas concessões do setor elétrico.

 

Não se trata de querer comparar setores de infraestrutura e arranjos regulatórios diferentes como energia elétrica e saneamento, mas de observar os aprendizados que podem ser obtidos com o que aconteceu nas concessões do setor elétrico.

 

O instrumento da bonificação por outorga é previsto na lei das concessões e portanto não pode ser visto como algo associado a más práticas. Ao contrário, precisa ser visto como critério importante, porém necessitado de regulamentação quanto ao seu destino.

 

Não se busca em hipótese alguma criar amarras ou obstáculos ao uso das outorgas. Simplesmente se imagina que seria relevante para o processo de mudanças em curso que o destino do valor das outorgas fosse definido em edital e/ou contrato, para que todos soubessem a importância daquela outorga para a sociedade.

 

Como não há regras para aplicação dos recursos das outorgas, muito se fala que sua utilização visa atender mecanismos de recuperação fiscal de Estados e Municípios, no caso de saneamento. Isto até pode ocorrer, desde que esta destinação esteja sujeita a algum tipo de controle.

 

Qual será o impacto de outorgas bilionárias nos investimentos que poderiam ser feitos no setor? Ao invés de elevadas outorgas sem destino, porquê não destinar tais recursos a redução real de déficits e ineficiência de gestão?

 

Para os estudos apresentados até agora e onde se estabelece a bonificação por outorga como critério de escolha do concessionário privado, não se consegue enxergar se no futuro surgirão pedidos de retorno da bonificação por outorga com riscos para a gestão tarifária, num setor onde o perfil de renda dos clientes é de pobreza em grande parte.

 

O exemplo do leilão da CASAL – Companhia de Saneamento de Alagoas que tendo outorga mínima de R$ 15 milhões, teve o lance vencedor com valor de R$ 2,09 bilhões, deveria ser um bom case para o próprio BNDES, que já deve estar talvez fazendo isto, avaliar o que gerou tamanha diferença.

 

Com exceção da CEDAE, o critério de bonificação por outorga adotado para outros casos, não parece estar associado a cobrir déficits fiscais ou promover equilíbrio fiscal nos Estados ou Municípios.

 

"Os contratos de concessões devem ser encarados como instrumentos de políticas públicas, necessitando para tanto de estrutura de governança legal e regulatória (...)".

Usar o setor elétrico como referência para fortalecer o modelo proposto para o setor de saneamento, pode se basear também nas análise de premissas que levaram o Governo Federal a conceder para operadores privados.

 

No setor de saneamento as falhas de mercado caracterizadas pelas externalidades, algumas diferentes do setor elétrico, o monopólio natural e o modelo regulatório ainda ineficiente, são razões para pensar no futuro das concessões e sua sustentabilidade.

 

Os contratos de concessões devem e precisam ser encarados como instrumentos de políticas públicas, necessitando para tanto de estrutura de governança legal e regulatória que possibilitem o alcance das metas a tarifas justas e módicas.

 

Enfim, como dito no início do texto, se o objetivo é fazer o saneamento avançar o Governo Federal, espera-se por intenção própria, invocou para si mais responsabilidade para fazer com que este ambiente de governança institucional, legal e regulatória possa ser uma estratégia nacional para universalizar os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

 

A competente atuação do Governo Federal pelo BNDES, não deve se pautar por resultados como o da CASAL. O momento é oportuno para refletir sobre o mercado nacional de saneamento, sua falhas, externalidades e oportunidades. As outorgas precisam ser encaradas como formas de fortalecer as concessões e não de resultado financeiro.

 

 

Álvaro José Menezes da Costa, Engenheiro Civil, MSc em Recursos Hídricos e Saneamento, consultor.

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